Análise do Programa de Apoio a Projectos Pontuais do IA/DGArtes (Parte I)

(Autores: Marta Correia e David Afonso)

1. Nota introdutória

O trabalho que agora apresentamos presente fazer uma análise das políticas de apoio à produção cultural e legislação e regulamentação produzida nesse contexto, abordando as intenções e os objectivos que estão na base dos apoios.

Inicialmente pretendíamos estudar o período de 2003 a 2007 ao qual se referia a vida efémera do Instituto das Artes (orgânica publicada no Decreto-Lei nº. 181/2003 de 16 de Agosto e extinção anunciada no Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), Decreto-Lei nº 215/2006 de 27 de Outubro, e consumada pelo Decreto-Lei nº 91/2007 de 29 de Março que cria a Direcção-Geral das Artes), todavia na impossibilidade de acedermos à totalidade da informação, optámos por nos concentrar no ano de 2007, um ano de charneira na transição do IA para DGArtes, momento a partir do qual as regras da atribuição dos apoios sofrem alterações profundas.

A opção pelo estudo do Programa de Apoio a Projectos Pontuais prende-se com motivos de vária ordem: 1º) a quantidade de informação gerada pelos programas plurianuais tornaria impraticável a sua análise no âmbito deste trabalho; 2º) o facto de o apoio a projectos pontuais ser particularmente dirigido para a criação artística (e não tanto para a divulgação ou internacionalização, por exemplo), coloca-o no centro da questão dos limites das políticas culturais contemporâneas; 3º) por abrangerem praticamente todas as áreas artísticas convencionalmente reconhecidas, mais áreas transdisciplinares, proporcionam uma visão abrangente do panorama dos apoios estatais à criação artística.

O corpo do trabalho é constituído por três elementos: a) uma contextualização político-legislativa; b) um levantamento e análise dos resultados finais dos apoios por região, por área artística, o número de projectos financiados e os montantes; c) uma reflexão crí­tica final

2. Contextualização política e legislativa das políticas culturais

2.1. Período «Secretaria de Estado»: de 1974 a 1995

Apenas em 1996, no XIII Governo Constitucional que área da cultura se autonomizou enquanto área de governo. Até então, a cultura esteve sob a tutela de uma Secretaria de Estado, muitas das vezes emparelhada com outras áreas como a Secretaria de Estado dos Assuntos Culturais e Investigação Científica nos sucessivos governos de 1974 ou a Secretaria de Estado da Cultura e da Educação Permanente em 1975. É com o 6º Governo Provisório, nos finais de 1975, que surge um organismo governamental exclusivamente dedicado à cultura com a Secretaria Estado da Cultura chefiada por David Mourão Ferreira. Todavia, até meados dos anos 90 o estado absteve-se de a considerar um domínio estratégico, não obstante os notáveis que iam assumindo a responsabilidade governamental pelo sector, nomes como o já citado David Mourão Ferreira ou como Vitorino Magalhões Godinho, João de Freitas Branco, Maria de Lurdes Belchior e Hélder Macedo. Apesar de oriundos do meio intelectual e cultural são, no entanto, personagens sem grande peso político.

Durante os anos oitenta, com os governos de direita, a Secretaria de Estado começa a ser frequentada por nomes sem qualquer vínculo reconhecido ao mundo da cultura, como João de Deus Pinheiro e Pedro Santana Lopes. Em todo o caso, a cultura esteve, nas várias legislaturas até 1996, sob a tutela de ministérios das mais diversas áreas: Ministério da Educação e da Cultura (1974, 1975, 1978, 1981 e 1985), Ministério da Comunicação Social (1975), Presidência do Conselho de Ministros (1976, 1978, 1980, 1981, 1987 e 1991), Ministério da Cultura e da Ciência (1979) e Ministério da Educação (1983). Esta indefinição da cultura que ora aparece associada à ciência, ora à educação, ora à comunicação social parece justificar as crí­ticas daqueles que consideram que esta foi durante décadas menorizada e reduzida à condição de «flor na lapela» (imagem utilizada inúmeras vezes por Manuel Maria Carrilho para criticar as políticas anteriores à sua passagem pelo governo). Por outro lado, chamar a tutela da cultura à própria Presidência do Conselho de Ministros, situação em que o Secretário de Estado responde directamente ao Primeiro-Ministro, foi uma solução adoptada pelos governos de maioria absoluta de Cavaco Silva (com excepção do Iº Governo Constitucional em que Mário Soares foi o primeiro a recorrer esta solução), constituindo uma solução curiosa na medida em que, mesmo sem promover a nível de programa de governo princípios e metas distintos de governos anteriores (democratização do acesso à cultura, descentralização, defesa do património e da identidade cultural nacional), a prática política, em consonância com a tendência geral da época, sofre uma viragem radical adoptando os valores do pragmatismo e da lógica comercial (Henriques, 2002), seguindo, portanto, uma lógica de desgovernamentalização da política cultural. É nesse contexto que se ensaiam as primeiras tentativas de privatização de serviços e de desenvolvimento de parcerias público-privadas. É igualmente neste contexto que emerge pela primeira vez uma regra comum para a atribuição de subsídios à actividade cultural que segue, no dizer de Eduardo Brito Henriques (2002) o «princípio da arte para o público» segundo o qual os apoios são distribuídos em função de critérios de popularidade. Todavia, convém salvaguardar que alguns aspectos destes governos, sobretudo aqueles que aparecem ligados à infra-estruturação, não deixaram de ser amplamente reconhecidos pelos governos de esquerda, como é o caso do lançamento da Rede Nacional de Bibliotecas Públicas.

2.2. Período «Ministério da Cultura»: de 1996 a 2007

2.2.1. «A Cultura é património da esquerda» (M. M. Carrilho, Ministro da Cultura 1995-2000)

O governo de António Guterres é o primeiro a tentar delinear uma política sistemática do Estado para a cultura fazendo publicar a lei da orgânica do Ministério da Cultura (Decreto-Lei nº 42/96 de 7 de Maio) que vigoraria até 2006, quando, um outro governo socialista, reestrutura profundamente o quadro legislativo que enquadra a tutela da cultura.

No Decreto-Lei que cria o primeiro MC da República Portuguesa são reconhecidas como funções institucionais do Estado «melhorar as condições de acesso à cultura» e «defender e salvaguardar o património cultural, incentivando novas modalidades da sua fruição e conhecimento» que se traduzem sobretudo nas grandes infra-estruturas e na reestruturação e criação de novos organismos autónomos, isto é, instituições de direito público, onde destacamos os seguintes: a criação de um organismo de fiscalização, a Inspecção-Geral das Actividades Culturais, a separação da arqueologia da arquitectura (estávamos então no rescaldo do caso das gravuras de Foz Côa que foi usado como bandeira eleitoral e que se pretendia legitimar a sua relevância pela criação de organismo independente dedicado apenas ao património arqueológico) com a extinção do Instituto Português do Património Arquitectónico e Arqueológico e a criação de institutos especializados para cada uma destas áreas; a criação do Instituto Português da Artes do Espectáculo em substituição do Instituto das Artes Cénicas e, sintoma de um corte com uma visão meramente patrimonialista da cultura, a novidade absoluta do Instituto da Arte Contemporânea. É nítida a intenção de pensar organicamente os serviços ao mesmo tempo que estes se tornam cada vez mais especializados.

O IAC criado cerca de um depois (Decreto-Lei n.º 103/97, de 28 de Abril) ostentando na sua abertura o princípio «de que a criação e fruição culturais constituem direitos essenciais dos cidadãos e componentes fundamentais da sua qualidade de vida» (sublinhados nossos), mas ressalvando de imediato que «não compete ao Estado substituir-se à iniciativa dos criadores e dos produtores» mas tão só apoiar em articulação com os «agentes activos» a criação, produção e difusão da arte portuguesa contemporânea. Estas funções atribuídas ao IAC são características das políticas de esquerda que privilegiam sobretudo a criação em detrimento da preservação do património. Esta asserção torna-se cristalina quando constatamos que o IAC sucede ao Instituto Português dos Museus nas obrigações respeitantes às atribuições no campo da arte contemporânea.

O IPAE surge dois anos depois (Decreto-Lei n.º 149/98, de 25 de Maio) atribuindo-se dois grandes objectivos: aumentar a oferta cultural qualificada na dança, teatro, música, «novas expressões artísticas performativas», interdisciplinares e de «desenvolvimento tecnológico aplicado» e contribuir para uma «maior igualdade de acesso» à produção e ao consumo garantindo o «cumprimento do direito fundamental dos cidadãos à criação e fruição culturais». Pela primeira vez, aparece na constituição deste tipo de organismo articulada a questão da transparência na relação entre o Ministério e os criadores, onde assevera «talvez com alguma inconsciência»  a «adopção de mecanismos objectivos que garantam a liberdade de criação e evitem a interferência de critérios de gosto». Também digna de relevo é a estreia da argumentação económica para o apoio à cultura, expressa no intróito da seguinte maneira: «reconhecimento da importância das artes do espectáculo como actividade económica geradora de riqueza e de emprego». Na legislação produzida nessa altura, predominam os argumentos político-ideológicos a favor da intervenção do Estado na cultura como a salvaguarda da identidade nacional equidade na participação do cidadãos na vida cultural. Todavia, a par deste argumentário começa a emergir uma nova retórica que, sem retomar o discurso liberal dos governos anteriores, procura justificar o apoio às artes a partir de argumentos económicos que sublinham os benefícios das «externalidades positivas» geradas pela actividade cultural. Curiosamente, no articulado da legislação continua a privilegia-se a argumentação de ordem ideológica e política, sendo que os argumentos económicos são invocados no sem-número de entrevistas dadas pelo então Ministro da Cultura (Carrilho, 1999).

O apoio às artes (Carrilho pretendeu abolir a palavra subsídio) passou a processar-se sobretudo a partir da acção do IPAE, visto que o IAC teve sempre uma acção negligenciável no que diz respeito à concessão de apoios directos. Note-se, contudo, que a sua acção não se fez sentir tanto pelo apoio directo à criação, mas pelo apoio indirecto através da aquisição de obras, de financiamento de eventos e de apoio aos intermediários (veja-se, por exemplo, o apoio dado às galerias portuguesas na ARCO de Madrid). Não obstante o esforço pioneiro desenvolvido para uma sistematização orgânica da intervenção do Estado junto dos agentes culturais, a verdade é que a acção destes organismos caracterizava-se por uma grande instabilidade e até mesmo alguma incoerência. Disso mesmo dá-nos nota o parecer do Tribunal de Contas[1] relativo aos apoios directos do IPAE durante o ano de 2000 que está repleto de reparos bastante esclarecedores: a) Segundo o TC, foram atribuídos sem concurso 39,1%, 36,5% e 66,0%, do total atribuído ao sector do teatro, da dança e da música, respectivamente, subsistindo ainda o sistema de subvencionação em que as entidades são apoiadas por convite directo do próprio IPAE. Perante a opacidade da situação, recomenda «a concessão de todos os apoios por concurso público, excepto no caso em que esse procedimento seja manifestamente inadequado, como no caso do financiamento de obras urgentes e inadiáveis ou para apoio a deslocações para participações em festivais, devendo essas excepções estar bem identificadas nos Regulamentos.» (TC, 2001, Cap. V, p.13); b) Recomenda ainda a criação de regulamentos estáveis que assegurem a transparência na atribuição de subsídios, já que diferentes regras de concessão de apoios foram sendo estabelecidas por Despacho-Normativo ao longo dos anos de 1996, 1998, 2000 e 2001; c) O júris dos concursos também foram alvo de reparo, não pela sua constituição (a partir de 2001 os membros do IPAE passaram a desempenhar apenas funções de secretariado do júri que passou a ser constituído por três personalidades externas e de competência reconhecida na área disciplinar em causa, isentando o Instituto de responsabilidades directas na atribuição dos subsídios), mas pela pouca clareza e carácter lacónico da fundamentação das decisões tomadas; d) Não deixa também de aconselhar o IPAE a acompanhar e fiscalizar de mais de perto a execução dos projectos apoiados na medida em que muitas das vezes não é feita qualquer avaliação destes, havendo situações em que cerca de metade das entidades subsidiadas não apresentam qualquer relatório de contas. Reconhece, no entanto, que a inexistência de extensões regionais deste organismo, impossibilitam-no de exercer convenientemente as funções de fiscalização da sua competência, pelo que, acessoriamente, recomenda que sejam atribuídos os meios necessários para que este possa levar a cabo a sua missão.

O que se subentende a partir destes dados é que, sendo digno de registo o esforço do Estado em clarificar a sua relação com os agentes culturais, nomeadamente pela aparente despolitização do processo de atribuição de apoios (pontuais ou plurianuais) que passa pela criação de organismos autónomos e de regras universais, este sente uma enorme dificuldade em vestir a pele do financiador imparcial: demasiada tolerância ao informalismo, pouca transparência nos processos internos de decisão, regulamentos revisíveis consoante as circunstâncias, incapacidade de fazer cumprir a missão que a si próprio impôs. Várias justificações podem ser equacionadas para esta situação esquizofrénica do regulamentador que convive e gera desregulamentação: a) O esforço de regulamentação sofre a resistência do status quo, sendo incapaz de contrariar a força de inércia acumulada pelas dinâmicas e solidariedades estabelecidas dentro do campo da cultura; b) Existe uma proximidade muito perigosa entre aqueles que decidem os apoios a atribuir e os que usufruem desses apoios, sendo, aliás, concebível que esse papel seja assumido rotativamente (seria o belo a estudo a desenvolver); c) Os princípios definidos nas leis orgânicas são regulamentados de uma forma deficiente ou ficam mesmo sem qualquer regulamentação abrindo espaço para o arbítrio de quem ocupa transitoriamente um cargo administrativo.

A grande perplexidade destes anos da política cultural nacional, é que o discurso voluntarista e assumidamente comprometido do Ministro da Cultura, que por diversas vezes enfatizou que o cuidado pela cultura é uma marca distintiva da esquerda (e mais recentemente, restringiu esta avaliação, passando a considerar que a cultura mais do que uma marca de esquerda, é património do Partido Socialista![2]), não tem total correspondência com a prática, mantendo-se uma relação ambígua entre agentes e estado e não se tendo registado sequer um aumento acentuado no volume das verbas disponibilizadas para o apoio à criação artística, devendo-se imputar o crescimento da despesa na cultura às despesas despoletadas pela multiplicação de institutos e do consequente aumento da despesa corrente.

2.2.2. “A cultura distingue-se pela qualidade e não pela quantidade de dinheiro disponível” (Pedro Roseta, Ministro da Cultura 2002-2004)

Com a alternância do poder, o XV Governo Constitucional, de direita, promove previsíveis alterações na orgânica no Ministério da Cultura e nas regras de atribuição de subsídios. Curiosamente, não esboça qualquer iniciativa no sentido de alterar a lei orgânica do próprio ministério, talvez por esta ter sido redigida em termos muito genéricos e sem enunciar princípios ideológicos fracturantes, optando antes por fundir alguns organismos, entre eles o IAC e o IPAE.

Instituto_das_Artes-logo-DF629DE69E-seeklogo_comO Instituto das Artes surge em 2003 (Decreto-Lei n.º 181/2003, de 16 de Agosto), resultante da fusão das estruturas atrás mencionadas e dando cumprimento ao estipulado no Orçamento de Estado que integra a integra num conjunto de «medidas de emergência com vista à consolidação orçamental». Curiosamente, a introdução do diploma omite esta razão (decisiva), justificando-se antes com o argumento de que «tal aglutinação potencia as interacções e a transversabilidade das áreas artísticas e permite a adopção de modelos de avaliação integrada». Independemente da motivação original, o IA vem concentrar em si a missão de «estruturar a intervenção do Estado no âmbito das artes do espectáculo e da arte contemporânea». Neste diploma é reciclada toda a retórica de fundamentação de ordem ideológica e política revisitando os tópicos do costume: desenvolvimento integral da pessoa; identidade nacional; democratização; descentralização; prestígio internacional; formação de públicos. Acrescenta ainda que este organismo se justifica pela necessidade urgente em apoiar jovens artistas (o enfoque nos jovens criadores é novidade), bem como pelo facto de a criação contemporânea permitir «uma compreensão antecipada do futuro na sua relação com o presente» (argumento que é remetido para o Conselho da Europa). Entrementes, faz a salvaguarda de que não cabe ao Estado a «direcção da vida cultural», apenas estimular, apoiar e promover «sem dirigismo» o acesso a novas e plurais criações culturais.

Na análise dos objectivos e das competências outorgadas ao IA, encontram-se também explicitados argumentos de ordem económica (por exemplo: «Assumir a importância estratégica do sector como instrumento essencial ao desenvolvimento social e económico, relevando, neste âmbito, a importância dos investimentos de iniciativa privada, nomeadamente os realizados pelos criadores e agentes culturais com vista ao seu desenvolvimento»). Não parece existir uma vontade em cortar com o modelo desenvolvido pelos governos socialistas, sendo manifesta antes a vontade em corrigir e aperfeiçoar o sistema através da fusão de organismos, produção de regulamentos e da reintrodução do sector privado como parceiro estratégico. Não sendo meras operações cosméticas, não desmantelam o edifí­cio. Nesta linha de orientação acção do governo, ainda no ano de 2003 é definido através do Decreto-Lei n.º 272/2003, de 29 de Outubro, um novo quadro normativo regulamentador da concessão de apoios do Estado neste sector, que representa uma tentativa de unificação das regras orientadoras na atribuição dos subsídios e a consagração do concurso público como a modalidade universal de acesso aos dinheiros públicos para a cultura.

O novo sistema de apoios passa a compreender três programas distintos (Programa de Apoio Sustentado para actividades plurianuais; Programa de Apoio à Divulgação e Programa de Apoio a Projectos Pontuais de carácter anual e dirigidos especificamente para a criação) com o objectivo comum de «favorecer a emergência de novos pólos de inovação e experimentação» e de «atenuar as assimetrias regionais» e neste contexto propõe um sistema de atribuição de apoios descentralizado «constituindo-se comissões e júris de apreciação a nível regional» com os delegados regionais da cultura e representantes de autarquias e universidades e de outras entidades relevantes. Apesar disso, nos vários concursos realizados, a tomada decisão foi sempre feita de uma forma centralizada sem a participação dos agentes locais e regionais.

2.2.3. «É possível fazer mais com menos» (José António Pinto Ribeiro, Ministro da Cultura, 2008)

logo_dgartesO XVII Governo Constitucional, de maioria socialista, levará a cabo uma profunda reforma no sector da cultura, refundindo a própria orgânica do MC, alterando a sua lógica de funcionamento original. Em 2006, no âmbito do Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), é aprovada em Conselho de Ministros uma nova lei orgânica do MC (Decreto-Lei n.º 215/2006, de 27 de Outubro) na qual se criam novos organismos, mas que se caracteriza sobretudo pela extinção e fusão dos organismos herdados. Assim, o Instituto das Artes dará lugar à Direcção-Geral das Artes (DGArtes), passando a integrar a administração directa do Estado. Apesar de, na introdução à lei, se fazer um balanço positivo dos dez anos passados da criação do MC e da sua importância na afirmação do valor estratégico da cultura, o novo ministério sofre alterações no sentido da concentração e centralização das competências como a já referida perda de autonomia do ex-IA e concentração das competências na área do planeamento, estratégia, avaliação e relações internacionais na Secretaria-Geral. Um dado também importante a referir, porque introduz uma maior clareza no funcionamento do ministério na sua relação com a comunidade, é a separação, em organismos distintos, das funções de governo e de suporte das funções e gestão e valorização patrimoniais e de criação e difusão das artes.

Em termos de fundamentação da política cultural, o texto remete-nos para três eixos distintos: a) relevância estratégica da política cultural no relacionamento com outros pa­íses, sobretudo com os do espaço da lusofonia (digna de nota é explicitação feita sobre os «grandes eventos internacionais» como o meio privilegiado para afirmação da cultura nacional); b) importância da cultura na defesa e desenvolvimento da identidade nacional; c) papel da cultura como factor de geração de riqueza. O Decreto-Lei n.º 91/2007, de 29 de Março, estabelece a missão e orgânica da DGArtes, um organismo essencialmente executivo, resultante, como já se disse, da extinção do ex-Instituto das Artes, que chamou a si as competências área da Fotografia e Multimédia, antes da responsabilidade do Centro Português de Fotografia e do ICAM. Vale a pena analisar a situação CPF, um organismo criado no Porto pelo Ministério de Manuel Maria Carrilho inserido numa lógica de descentralização dos serviços da cultura, perde neste ministério a sua autonomia e competências, ficando reduzido, praticamente, à condição de sala de exposições e de arquivo sem poder de planificação e gestão autónomos. As funções que lhe são agora atribuídas são, de um modo geral, as mesmas que já eram do IA: alargar oferta cultural, corrigir assimetrias territoriais; captação e formação de públicos; apoio à internacionalização; edição, etc.

A operacionalização do concurso passou por dois processos de regulamentação distintos. Um ainda em 2006 (Decreto-Lei n.º 225/2006, de 13 de Novembro) e, outro em 2008 (Decreto-Lei n.º196/2008) que veio revogar o anterior. A este propósito, é oportuno recordar a observação certeira de Maria de Lourdes Lima dos Santos (2007, p.2) a propósito das sucessivas mudanças de protagonistas políticos e das constantes alterações da legislação e das suas consequências na política cultural: «Um tal ritmo não pode deixar de ter efeitos sobre a definição das linhas de orientação das políticas culturais e, naturalmente, sobre a produção legislativa, a qual é condição necessária (se bem que não suficiente) para que essas linhas de orientação venham a ter efectividade. Assim, assiste-se não raro à suspensão dos instrumentos legais, à sua não regulamentação ou à sua substituição que pode avançar novas medidas antes mesmo de postas em acção e avaliadas a antecedente».

Naturalmente, o diploma que enquadra o Programa de Apoio aos Projectos Pontuais é o de 2006. Este distingue entre actividades de criação e actividades de programação e ainda entre projectos de actividades continuadas e projectos pontuais, todos eles têm um conjunto de objectivos estratégicos a prosseguir: «promover os jovens criadores e o emprego jovem na área da produção e da programação artísticas; incentivar a vertente educativa das actividades artísticas e estimular a ligação ao meio escolar, fomentando o interesse das crianças e dos jovens pela cultura; estimular a ligação entre cultura artística e cultura científica, através do encorajamento de projectos interdisciplinares e outras iniciativas conjuntas de organismos artísticos e organismos cientí­ficos; promover a cooperação entre organismos de criação artística e estabelecimentos de formação superior na área das artes; incentivar iniciativas que valorizem a ligação entre as actividades artísticas e o turismo, o ambiente e o ordenamento do território; incentivar a vertente da solidariedade social nas actividades artísticas, através de iniciativas pró-activas de combate à discriminação em função da idade, do género ou da deficiência, e promover a actividade artística como instrumento de desenvolvimento económico e de inclusão e coesão sociais». A vastidão dos objectivos propostos indicam-nos que estamos perante uma concepção de cultura abrangente, que valoriza o potencial estratégico (económico, social, educativo, etc) da cultura. Caso para dizer que a arte e a cultura são perspectivadas como um instrumento e não como um fim em si mesmo.


[1] Parecer sobre a Conta Geral do Estado do ano 2000. Vol. II Relatório. Tribunal de Contas de Portugal, 2001 (Disponível online: https://www.tcontas.pt/pt/actos/parecer/2000/p2000.shtm)

[2] «A Cultura contra a crise (Para uma refundação das políticas culturais)». Publicado, a 25/03/09, no Diário de Notícias e no Público-online).

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